Certidão negativa como instrumento de coação indireta do contribuinte

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Dispõe o art. 205 do CTN:

Art. 205. A lei poderá exigir que a prova da quitação de determinado tributo, quando exigível, seja feita por certidão negativa, expedida à vista de requerimento do interessado, que contenha todas as informações necessárias à identificação de sua pessoa, domicílio fiscal e ramo de negócio ou atividade e indique o período a que se refere o pedido.

Parágrafo único. A certidão negativa será sempre expedida nos termos em que tenha sido requerida e será fornecida dentro de 10 (dez) dias da data da entrada do requerimento na repartição.

A Constituição Federal assegura a todos, independentemente de pagamento de taxas, o direito de obter certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situações de interesse pessoal (art. 5°, XXXIV, b). Na prática, a taxa vem sendo substituída por preço público a título de custo de sua expedição, o que representa burla ao preceito constitucional.

O art. 205 do CTN  regula aquele direito de índole constitucional na seara do Direito Tributário. Prescreve que a lei pode exigir que a prova da quitação de determinado tributo seja feita por certidão negativa, expedida à vista do requerimento do interessado. O prazo de sua expedição é de 10 dias, conforme estabelecido em seu parágrafo único.

As três esferas impositivas adotaram a certidão negativa como prova de quitação de tributos, sendo que sua expedição representa um poder-dever do Estado. O Decreto-lei nº 1.715, de 22-11-1979, regulamenta a expedição de certidão de quitação de tributos federais, exigível em várias hipóteses como na concessão de concordata e declaração de extinção das obrigações do falido, celebração de contratos com órgãos da administração pública federal direta e indireta, transferência de residência para o exterior etc.

Na verdade, a certidão negativa foi instituída no interesse da segurança jurídica do contribuinte, tanto é assim que a matéria integra o rol de direitos e garantias fundamentais  (Titulo II) e não consta do Título VI que cuida da tributação e orçamento. Entretanto, o que era para dar segurança e tranqüilidade ao contribuinte o instituto da certidão negativa vem se transformando em um verdadeiro instrumento de coação indireta em razão de  exigência de certidão negativa para “n” situações, sem a qual o contribuinte não poderá exercer seus direitos. A cada instante vem sendo instituída nova hipótese de exigência de certidão negativa ao arrepio dos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, violando abertamente o princípio da finalidade. Tais exigências devem ser questionadas na Justiça.

É o caso, por exemplo, do art. 57 da Lei n° 11.101, de 9-2-2005 que instituiu a recuperação judicial de empresas em dificuldade financeira momentânea. Esse artigo exige a apresentação de certidão negativa de tributos logo após a juntada aos autos do plano de recuperação judicial aprovado pela Assembléia geral dos credores, como condição para a concessão do benefício legal. Não se mostra razoável a exteriorização desse tipo de preocupação de natureza fiscal no bojo de uma lei que procura promover a recuperação de empresas em situações de crise econômico-financeira, na maioria das vezes, derivada exatamente pelo excesso de carga tributária.

Para adequar o art. 57, que atenta contra o princípio da razoabilidade, aos dispositivos do CTN a Lei Complementar  n° 118/2005 cuidou de enxertar no corpo do Código o art. 191-A com a seguinte redação:

“Art. 191-A. A concessão de recuperação judicial depende de apresentação da prova da quitação de todos os tributos, observado o disposto nos arts. 151, 205 e 206 desta Lei.”

Muitas das leis que ferem os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, transformando o instrumento de segurança do contribuinte em instrumento de coação, às vezes, irresistível do contribuinte, vem sendo declaradas inconstitucionais. É o caso, por exemplo, da exigência de certidão negativa para levantamento de depósito judicial referente ao pagamento de precatório pelo ente político devedor instituída pelo art. 19 da Lei n° 11.033, de 21-11-2004. Dentro da linha do parecer que elaboramos a pedido da Ordem dos Advogados do Brasil foi o aludido dispositivo legal declarado inconstitucional pelo Plenário do STF por ofensa aos princípios da separação dos Poderes e da garantia da jurisdição[1].

Assinale-se, por fim, que a existência de crédito tributário atingido pelos efeitos da prescrição não pode impedir a expedição de certidão negativa uma vez que a prescrição é uma das causas de extinção do crédito tributário (art. 156, V, do CTN).

[1] ADI n° 3453/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, DJ de 16-3-2007. O nosso parecer acha-se publicado no Boletim de Direito Municipal. Ano XXI, n° 3, março/05, p. 214-220 e na Revista Jurídica Consulex, Ano IX , nº  200, de 15/março/05, p. 50-53.

Kiyoshi Harada
Sócio da Harada Advogados Associados. Professor de Direito Administrativo Financeiro e Tributário. Ex Procurador-Chefe da Consultoria Jurídica do Município de São Paulo. Membro da Academia Paulista de Letras Jurídicas e do Conselho Superior de Assuntos Jurídicos e Legislativos da Fiesp.