CONTAS À VISTA Auxílio-saúde do sistema de justiça rompe teto e esvazia essência do SUS

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Neste trigésimo primeiro aniversário da nossa Constituição Cidadã celebrado no último sábado, algo profundamente incômodo ocupava-me a mente… Como os que pertencemos ao sistema de justiça brasileiro podemos defendê-la — com integridade e coerência — se, por vezes, deixamo-nos levar por hipóteses de insulamento burocrático [i], em que, weberianamente, os meios se tornam fins em si mesmos?

As instituições de controle são imprescindíveis para a sobrevivência do Estado Democrático de Direito, mas não podem desbordar dos limites constitucionais, tampouco podem estar alheias ao alcance simbólico e até paradigmático que suas atitudes deixam transparecer para a sociedade.

Mais do que palavras e discursos, exemplos contam. Em tempos de tamanha crise fiscal e de esgarçamento orçamentário-financeiro do pacto civilizatório que nos rege, não podemos dar ensejo à máxima orwelliana de que haveria maior disponibilidade orçamentária para alguns entes e órgãos, porque são “mais iguais do que os outros”. É preciso sujeição universal ao ordenamento constitucional que rege as finanças públicas brasileiras, sob pena de cinismo fiscal ou tão somente de um “orçamento de castas” (leia aqui).

Há quase um mês tenho pensado na interpretação conjugada do artigo 107, II e §7º com o artigo 109, VI, ambos do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias [ii], à luz da regulamentação de programa de assistência à saúde suplementar no âmbito do Poder Judiciário. Refiro-me, em especial, à aprovação pelo Conselho Nacional de Justiça (CNJ), no dia 10 de setembro, de resolução que, dentre outras hipóteses, prevê a possibilidade de auxílio-saúde de até 10% do subsídio dos magistrados (leia aqui).

Lastreada — direta ou indiretamente — no artigo 230 da Lei 8112/1990, aludida resolução previu, em seus artigos 4º e 5º, que:

Art. 4º. A assistência à saúde dos beneficiários será prestada pelo Sistema Único de Saúde – SUS, e, de forma suplementar, por meio de regulamentação dos órgãos do Poder Judiciário, mediante:
I – autogestão de assistência à saúde, conforme definido em regulamento próprio aprovado pelo órgão, inclusive com coparticipação;
II – contrato com operadoras de plano de assistência à saúde;
III – serviço prestado diretamente pelo órgão ou entidade;
IV – auxílio de caráter indenizatório, por meio de reembolso, ou
V – outra modalidade prevista pelo respectivo tribunal;
§1º. Só fará jus ao auxílio previsto no inciso IV do art. 4º o beneficiário que não receber qualquer tipo de auxílio custeado, ainda que em parte, pelos cofres públicos.
§2º. Não se aplica obrigatoriamente o inciso IV do art. 4º na hipótese de adoção de um dos demais incisos, ficando a critério do Tribunal a flexibilização, por meio de regulamento próprio.

Art. 5º. A assistência à saúde suplementar dos órgãos do Poder Judiciário será custeada pelo orçamento próprio de cada órgão, respeitadas eventuais limitações orçamentárias.
§ 1º O valor a ser despendido pelos órgãos com assistência à saúde suplementar terá por base a dotação específica consignada nos respectivos orçamentos.
§ 2º Na hipótese de o tribunal optar pelo reembolso de despesas, previsto no inciso IV do art. 4º, no caso dos servidores, deverá elaborar tabela de reembolso, levando em consideração a faixa etária do beneficiário e a remuneração do cargo, respeitado o limite máximo mensal de 10% do subsídio destinado ao juiz substituto do respectivo tribunal.
§ 3º Na hipótese de o tribunal optar pelo reembolso de despesas, previsto no inciso IV do art. 4º, no caso dos Magistrados, poderá adotar a mesma sistemática prevista no §2º do art. 5º e deverá respeitar o limite máximo mensal de 10% do respectivo subsídio do magistrado.
§ 4º Nos limites mencionados nos §§ 2º e 3º estão incluídos os beneficiários e seus dependentes.

Diante das hipóteses acima, questiono-me, sinceramente, se houve pleno e efetivo atendimento ao artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal e ao artigo 113 do ADCT, quanto ao cálculo do impacto da medida nas metas fiscais e correspondente medida compensatória.

Ora, em 2020, do ponto de vista estritamente orçamentário e financeiro, parece não haver margem[iii] no teto de despesas primárias do Poder Judiciário da União para implementar aludida resolução do CNJ, porque, a partir do quarto ano de vigência do “Novo Regime Fiscal” dado pela Emenda 95/2016, será vedada a cessão de qualquer espaço fiscal do Executivo para os demais poderes, na forma do artigo 107, §§ 5º e 7º do ADCT.

Tampouco haverá margem fiscal para a implementação de tal programa de assistência suplementar à saúde no âmbito dos Estados, cujo limite de despesa de pessoal do respectivo Poder Judiciário tenha sido ultrapassado[iv], por força das vedações inscritas no parágrafo único do artigo 22 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Para além do presentemente frágil lastro fiscal de um programa de assistência suplementar à saúde de magistrados e servidores do Poder Judiciário e, por conseguinte, dos demais órgãos que buscam simetria (como Ministério Público, tribunais de Contas, Defensoria Pública etc) em seu trato constitucional análogo, inquieta-me, ainda mais, o aparente sinal de desapreço pela universalidade e integralidade do Sistema Único de Saúde.

Simbolicamente deveríamos ser os maiores defensores da força normativa dos artigos 196, 198 e 200 da Constituição, sobretudo, à luz do artigo 7º, inciso IV da Lei Orgânica do SUS, que resguarda “igualdade da assistência à saúde, sem preconceitos ou privilégios de qualquer espécie”.

Oportuno retomar aqui, pois, a lição de Drauzio Varella, que, em fortíssima retomada histórica publicada na Folha, lucidamente nos alertava:

“Para a maioria dos brasileiros, infelizmente, a imagem do SUS é a do pronto-socorro com macas no corredor, gente sentada no chão e fila de doentes na porta. Tamanha carga de impostos para isso, reclamam todos.

Esquecem-se de que o SUS oferece gratuitamente o maior programa de vacinações e de transplantes de órgãos do mundo. Nosso programa de distribuição de medicamentos contra a Aids revolucionou o tratamento da doença nos cinco continentes. Não percebem que o resgate chamado para socorrer o acidentado é do SUS, nem que a qualidade das transfusões de sangue nos hospitais de luxo é assegurada por ele.

Nossa Estratégia Saúde da Família, com agentes comunitários em equipes multiprofissionais que já atendem de casa em casa dois terços dos habitantes, é citada pelos técnicos da Organização Mundial da Saúde como um dos mais importantes do mundo.

Pouquíssimos têm consciência de que o SUS é, disparado, o maior e o mais democrático programa de distribuição de renda do país. Perto dele, o Bolsa Família não passa de pequena ajuda. Enquanto investimos no SUS cerca de R$ 270 bilhões anuais, o orçamento do Bolsa Família mal chega a 10% disso.

Os desafios são imensos. Ainda nem nos livramos das epidemias de doenças infecciosas e parasitárias e já enfrentamos os agravos que ameaçam a sobrevivência dos serviços de saúde pública dos países mais ricos: envelhecimento populacional, obesidade, hipertensão, diabetes, doenças cardiovasculares, câncer, degenerações neurológicas.

Ao SUS faltam recursos e gestão competente para investi-los de forma que não sejam desperdiçados, desviados pela corrupção ou para atender a interesses paroquiais e, sobretudo, continuidade administrativa. Nos últimos dez anos tivemos 13 ministros da Saúde.

Apesar das dificuldades, estamos numa situação incomparável à de 30 anos atrás. Devemos defender o SUS e nos orgulhar da existência dele.”

Em igual medida, Claudia Collucci[v] asseverava “É hora de quem ainda acredita em valores coletivos de solidariedade e igualdade (princípios que norteiam o SUS) participar desse debate. Eu quero um SUS melhor, um SUS que me dê a segurança de um cuidado adequado, no tempo certo. Eu e você já pagamos impostos suficientes e temos que brigar por isso. Não acho que seja sonhar demais. É simplesmente deixar de trouxa.”

Querer um SUS, de fato, universal, bem gerido e amparado por custeio constitucionalmente adequado[vi] não só é deixar de ser “trouxa”, como também é pautar a essência do nosso compromisso civilizatório celebrado em 1988.

Trinta e um anos se passaram desde então e, cada vez mais, a sociedade reclama de nós que assumamos, no cotidiano das nossas ações, o exemplo de compromisso constitucional com a igualdade e universalidade de acesso ao direito à saúde, além da republicana sujeição impessoal aos limites orçamentários.

Estejamos, pois, conscientes da nossa responsabilidade imediata pela integridade da nossa Constituição Cidadã: quem por ela vela, deve ser o primeiro a cumpri-la.


i Nesse sentido, vale a pena a retomada analítica empreendida em PIRES, R.; LOTTA, G; OLIVEIRA, V.E. (orgs.). Burocracia e Políticas Públicas no Brasil: interseções analíticas. Brasília: IPEA/ENAP, 2018. Disponível em http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/livros/livros/180705_livro_burocracia_e_politicas_publicas_no_brasil.pdf

ii Os dispositivos citados são transcritos abaixo:

Art. 107. Ficam estabelecidos, para cada exercício, limites individualizados para as despesas primárias:

I – do Poder Executivo;

II – do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça, do Conselho Nacional de Justiça, da Justiça do Trabalho, da Justiça Federal, da Justiça Militar da União, da Justiça Eleitoral e da Justiça do Distrito Federal e Territórios, no âmbito do Poder Judiciário;

III – do Senado Federal, da Câmara dos Deputados e do Tribunal de Contas da União, no âmbito do Poder Legislativo;

IV – do Ministério Público da União e do Conselho Nacional do Ministério Público; e

V – da Defensoria Pública da União.

§ 1º Cada um dos limites a que se refere o caput deste artigo equivalerá:

I – para o exercício de 2017, à despesa primária paga no exercício de 2016, incluídos os restos a pagar pagos e demais operações que afetam o resultado primário, corrigida em 7,2% (sete inteiros e dois décimos por cento); e

II – para os exercícios posteriores, ao valor do limite referente ao exercício imediatamente anterior, corrigido pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA, publicado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, ou de outro índice que vier a substituí-lo, para o período de doze meses encerrado em junho do exercício anterior a que se refere a lei orçamentária.

§ 2º Os limites estabelecidos na forma do inciso IV do caput do art. 51, do inciso XIII do caput do art. 52, do § 1º do art. 99, do § 3º do art. 127 e do § 3º do art. 134 da Constituição Federal não poderão ser superiores aos estabelecidos nos termos deste artigo.

[…] § 4º As despesas primárias autorizadas na lei orçamentária anual sujeitas aos limites de que trata este artigo não poderão exceder os valores máximos demonstrados nos termos do § 3º deste artigo.

§ 5º É vedada a abertura de crédito suplementar ou especial que amplie o montante total autorizado de despesa primária sujeita aos limites de que trata este artigo.

[…] § 7º Nos três primeiros exercícios financeiros da vigência do Novo Regime Fiscal, o Poder Executivo poderá compensar com redução equivalente na sua despesa primária, consoante os valores estabelecidos no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo no respectivo exercício, o excesso de despesas primárias em relação aos limites de que tratam os incisos II a V do caput deste artigo.

§ 8º A compensação de que trata o § 7º deste artigo não excederá a 0,25% (vinte e cinco centésimos por cento) do limite do Poder Executivo.

Art. 109. No caso de descumprimento de limite individualizado, aplicam-se, até o final do exercício de retorno das despesas aos respectivos limites, ao Poder Executivo ou a órgão elencado nos incisos II a V do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias que o descumpriu, sem prejuízo de outras medidas, as seguintes vedações:

I – concessão, a qualquer título, de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração de membros de Poder ou de órgão, de servidores e empregados públicos e militares, exceto dos derivados de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal decorrente de atos anteriores à entrada em vigor desta Emenda Constitucional;

II – criação de cargo, emprego ou função que implique aumento de despesa;

III – alteração de estrutura de carreira que implique aumento de despesa;

IV – admissão ou contratação de pessoal, a qualquer título, ressalvadas as reposições de cargos de chefia e de direção que não acarretem aumento de despesa e aquelas decorrentes de vacâncias de cargos efetivos ou vitalícios;

V – realização de concurso público, exceto para as reposições de vacâncias previstas no inciso IV;

VI – criação ou majoração de auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza em favor de membros de Poder, do Ministério Público ou da Defensoria Pública e de servidores e empregados públicos e militares;

VII – criação de despesa obrigatória; e

VIII – adoção de medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação, observada a preservação do poder aquisitivo referida no inciso IV do caput do art. 7º da Constituição Federal.

§ 1º As vedações previstas nos incisos I, III e VI do caput, quando descumprido qualquer dos limites individualizados dos órgãos elencados nos incisos II, III e IV do caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, aplicam-se ao conjunto dos órgãos referidos em cada inciso.

[…] § 3º No caso de descumprimento de qualquer dos limites individualizados de que trata o caput do art. 107 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, fica vedada a concessão da revisão geral prevista no inciso X do caput do art. 37 da Constituição Federal.

§ 4º As vedações previstas neste artigo aplicam-se também a proposições legislativas.”

iii Como noticiado em https://economia.estadao.com.br/noticias/geral,sem-ajuda-do-executivo-orgaos-do-judiciario-tem-de-cortar-ate-estagiarios,70003011785 e https://noticias.r7.com/prisma/r7-planalto/judiciario-pode-deixar-de-cumprir-a-constituicao-em-2020-26042019

iv Algo já ocorrido, por exemplo, com o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo (como se pode ler em https://www1.folha.uol.com.br/poder/2019/06/tribunal-de-contas-alerta-judiciario-paulista-a-conter-despesas-com-pessoal.shtml e https://jus.com.br/artigos/76838/estamos-na-iminencia-de-um-inverno-orcamentario-no-tribunal-de-justica-de-sao-paulo

v Em artigo publicado em http://www1.folha.uol.com.br/colunas/claudiacollucci/2015/08/1673035-querer-um-sus-melhor-nao-e-sonho-e-deixar-de-ser-trouxa.shtml

vi O que passa, aliás, pela revisão das renúncias de receitas que atingem o setor, tal como suscitado por Armínio Fraga em https://www1.folha.uol.com.br/cotidiano/2019/09/sem-deducao-do-ir-classe-media-se-preocuparia-mais-com-sus-diz-arminio-fraga.shtml

Fonte: Consultor Jurídico.


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