Direito legislativo e responsabilidade fiscal

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A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei Complementar nº 101, de 2000 – adicionou exigências ao processo legislativo das leis e das medidas provisórias que criem novas despesas ou obrigações para os entes públicos. A inobservância dessas exigências abre a possibilidade de controvérsias sobre a validade e efetividade dos dispositivos correspondentes, por inobservância de um requisito de forma do devido processo legislativo. Dessa maneira, os dez anos de vigência da LRF motivam o exame do impacto de tais exigências, no direito legislativo, isto é, nas normas que regem a produção, a modificação ou a revogação das outras leis.

De fato, o devido processo legislativo do Congresso Nacional e das suas casas – a Câmara dos Deputados e o Senado Federal -, das assembleias legislativas e das câmaras de vereadores ou distrital exige o fiel cumprimento do requisito de exame da adequação orçamentária e financeira das leis e das medidas provisórias – artigos 14 a 17 da LRF. O exame de adequação orçamentária e financeira constitui o cerne da responsabilidade fiscal e visa a evitar que os atos e os fatos administrativos tenham como resultado final a diminuição do saldo patrimonial da entidade ou do órgão gerido pelos agentes públicos.

Nos termos da LRF, as propostas de renúncia de receitas ou aumento de despesa devem ser acompanhadas da estimativa do impacto orçamentário-financeiro, no exercício em vigor e nos dois subsequentes, de modo a evidenciar a compatibilidade das alterações propostas com as metas de resultado fiscal. Tais metas de resultados correspondem às diferenças entre as receitas e as despesas públicas previstas. Assim, a exigência dessa previsão, ao longo do processo legislativo, apura os efeitos patrimoniais futuros da criação, da modificação ou da extinção de direitos individuais ou coletivos.

A LRF deixou claro que cabe ao agente político averiguar, previamente à discussão do mérito das leis e das medidas provisórias, a adequação financeira e orçamentária de qualquer nova despesa ou obrigação. Isso significa que o legislador precisa aferir a sustentabilidade dos fluxos financeiros futuros, e assegurar-se da existência dos aumentos de receitas ou das diminuições de despesas compatíveis com a pretensão de qualquer aumento dos gastos. Sem essa aferição, os dispositivos pertinentes ao aumento não adentram o mundo jurídico como normas válidas. Segundo a LRF, consideram-se não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público as despesas ou as obrigações adicionais daí decorrentes.

Ao impor o prévio exame da adequação financeira e orçamentária como questão prejudicial do mérito das autorizações para o aumento das despesas, a LRF restringiu a discricionariedade dos agentes, quanto à seleção dos motivos e dos objetos dos gastos públicos. Processualmente, tal exame saiu do âmbito do mérito para integrar as formalidades necessárias à tramitação de qualquer medida provisória ou lei.

No direito legislativo, os três regimentos do Poder Legislativo federal – o do Congresso, o da Câmara e o do Senado – ilustram a variedade de encaminhamentos para o exame de adequação. As medidas provisórias são de competência do Congresso (Constituição Federal – artigos 48 e 62), enquanto os projetos de lei aprovados numa casa sujeitam-se à revisão da outra (artigo 65).

A Resolução nº 1, de 2002, do Congresso Nacional, que integra o regimento comum, disciplina a tramitação das medidas provisórias. No seu artigo 19, a resolução demanda a divulgação de nota técnica da assessoria especializada da casa a que pertencer o relator da medida provisória, sobre a adequação financeira e orçamentária da matéria, logo no início do seu exame pelo Congresso. Assim, o devido processo da conversão da medida provisória em lei incorpora o parecer prévio de órgãos técnicos do Congresso.

O Regimento Interno da Câmara dos Deputados – Resolução nº 17, de 1989 – contém vários dispositivos sobre o exame de adequação orçamentária e financeira. Os deputados federais manifestam-se acerca da adequação, mesmo que os projetos de lei não passem pela Comissão de Finanças e Tributação da casa. Assim, o parecer é do parlamentar.

No Senado Federal, o Regimento Interno – Resolução nº 73, de 1970 – atribui à Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) a competência para emitir parecer sobre o aspecto econômico e financeiro das matérias que lhe sejam submetidas. Dessa maneira, os projetos de lei que não passam pela CAE – por exemplo, no regime de competência terminativa em outras comissões – podem, em tese, ser aprovados sem o prévio exame de adequação exigido pela LRF. O Senado discute um novo texto, na forma do Projeto de Resolução do Senado (PRS) nº 17, de 2009, fruto dos trabalhos de uma comissão temporária. Nesse sentido, poderia haver manifestação expressa, em cada parecer, independentemente da tramitação ou não pela CAE, sobre a adequação demandada pela LRF, entre outras possibilidades de ajustamento regimental.

Em suma, nesses dez anos de LRF, houve vários avanços na incorporação da responsabilidade fiscal ao direito legislativo. Ao transformar o exame da adequação financeira e orçamentária em prejudicial do mérito das renúncias de receitas ou dos aumentos de gastos públicos, a LRF ampliou também o controle judicial da produção legislativa. Tal ampliação tende a conferir maior estabilidade ao ordenamento jurídico e justiça intertemporal ao conteúdo das medidas provisórias e das leis vigentes.

João Henrique Pederiva é advogado, contador, consultor de orçamentos do Senado Federal e doutorando em ciências sociais (Ceppac/UnB)

Este artigo reflete as opiniões do autor, e não do jornal Valor Econômico. O jornal não se responsabiliza e nem pode ser responsabilizado pelas informações acima ou por prejuízos de qualquer natureza em decorrência do uso dessas informações